作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

地方政府的“土地財(cái)政”已廣為人知，但隨著政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，已完全不能用傳統(tǒng)的眼光來(lái)看待、分析這個(gè)問(wèn)題。正如我們即將邁入“十四五”發(fā)展的新階段一樣，地方政府也進(jìn)入了“后土地財(cái)政”時(shí)代。

由于疫情與經(jīng)濟(jì)周期帶來(lái)的財(cái)政收入下降、“減稅降費(fèi)”帶來(lái)的收入減少、政府改革導(dǎo)致的財(cái)權(quán)上收，地方政府又到了勒緊褲腰帶過(guò)日子的時(shí)候，絕大部分地區(qū)的地方政府都開(kāi)始面臨財(cái)政緊張。

并且，由于歷史遺留問(wèn)題與當(dāng)前“積極財(cái)政”帶來(lái)的政府支出增長(zhǎng)，地方政府的財(cái)政收支缺口壓力正在進(jìn)一步加大：

一是地方債務(wù)規(guī)模創(chuàng)下新高，存量地方政府債券已經(jīng)達(dá)到了28萬(wàn)億、城投有息負(fù)債超過(guò)29萬(wàn)億，加上隱性債務(wù)，總體債務(wù)率創(chuàng)下新高；

二是“后疫情時(shí)代”與經(jīng)濟(jì)下行尚未離我們遠(yuǎn)去，政府支出還將持續(xù)增長(zhǎng)，必須通過(guò)財(cái)政發(fā)力渡過(guò)難關(guān)，

三是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)已經(jīng)過(guò)了“粗放式發(fā)展”的時(shí)代，無(wú)論是居民還是產(chǎn)業(yè)對(duì)基建、公共服務(wù)的需求水平正在持續(xù)提高，又促使政府有更大的壓力。

在這樣的大背景下，曾經(jīng)依靠“土地財(cái)政”完成了原始積累與初步發(fā)展的地方政府們不得不再次把眼光轉(zhuǎn)向土地，希望通過(guò)土地出讓產(chǎn)生的收入與產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，幫助地方政府實(shí)現(xiàn)新一輪發(fā)展的目標(biāo)。

因此，新時(shí)代的“土地財(cái)政”有了與過(guò)去不同的新使命：既要幫助地方政府改善財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)、擺脫債務(wù)困境，又要驅(qū)動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)進(jìn)行新一輪發(fā)展，還要成為調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、彌補(bǔ)城鄉(xiāng)發(fā)展差距的新動(dòng)能。

“第二財(cái)政”的新邏輯

前重慶市長(zhǎng)黃奇帆曾說(shuō)過(guò)，土地是地方政府的“第二財(cái)政”；這是由于我國(guó)土地國(guó)有、土地有償使用制度的影響，讓土地出讓收入成為了地方財(cái)政的重要組成部分。

但是，由于過(guò)去的粗放式發(fā)展，過(guò)去地方的土地運(yùn)作模式非常簡(jiǎn)單，大部分地區(qū)都是很簡(jiǎn)單的將土地進(jìn)行整理收儲(chǔ)、掛牌出讓，并且聚焦在住宅用地上。這使得土地出讓收入帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益并不是很高，還在部分地區(qū)產(chǎn)生了房地產(chǎn)過(guò)熱的現(xiàn)象，造成了一定的負(fù)面影響。

因此，新時(shí)代的土地財(cái)政邏輯是產(chǎn)生了變化的：

第一，土地全面有償使用。

由于土地制度改革還處在探索階段，因此當(dāng)前的土地使用制度還在“雙軌制”階段，僅住宅、工商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地需要繳納土地出讓金，還有大量的科研、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施用地采用無(wú)償?shù)膭潛艹鲎尫绞健?/p>

并且，由于房地產(chǎn)行業(yè)的毛利潤(rùn)高、地方政府大力招商引資提供低價(jià)工業(yè)用地，許多地方的土地出讓收入主要來(lái)自住宅與商業(yè)用地。這一現(xiàn)象實(shí)際上是非常不合理的，不僅將住宅用地的成本持續(xù)推高、促使房地產(chǎn)發(fā)展過(guò)熱；又使得工業(yè)、科研、公共服務(wù)存在大量低效用地甚至閑置土地。

因此，當(dāng)前土地改革的趨勢(shì)是推廣土地的全面有償使用，通過(guò)制度化的改革，促使土地資源配置的效率進(jìn)一步提高。當(dāng)然，全面有償使用也將極大的拓寬土地出讓收入的來(lái)源與規(guī)模，使地方可用財(cái)力得到更有效的提升。

此外，這一改革也有助于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資進(jìn)行更科學(xué)的“量化”，有利于促進(jìn)政府投資的市場(chǎng)化運(yùn)作；也讓政府投資的成本能夠更科學(xué)、更有效的得到回報(bào)。

第二，土地收入的長(zhǎng)期化。

當(dāng)前，地方政府的土地收入主要集中在土地使用權(quán)的出讓，一次性出讓土地30-70年的使用權(quán)，獲得對(duì)應(yīng)的資金。但實(shí)際上，土地出讓的收入完全是可以多樣化、長(zhǎng)期化的。

一是當(dāng)前鼓勵(lì)的土地租賃，單次租賃期限可長(zhǎng)達(dá)20年。這既為用地企業(yè)節(jié)省了一大筆前期投入，也使得地方政府有了一筆長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。二是低效用地再利用、原土地持有人再開(kāi)發(fā)；那么按照最新的業(yè)態(tài)與容積率，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳相應(yīng)的土地出讓金。三是土地增值稅、房產(chǎn)稅等新稅種的建立與出臺(tái)，都會(huì)促使土地財(cái)政進(jìn)一步長(zhǎng)期化、并向著更為穩(wěn)定的方向發(fā)展。

第三，土地開(kāi)發(fā)的精細(xì)化。

由于過(guò)去房地產(chǎn)發(fā)展整體較為粗放，地方政府的土地開(kāi)發(fā)的效率也不高，很多時(shí)候并未獲得應(yīng)有的收益；而許多企業(yè)介入的一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，反而獲得了巨大的超額收益。這意味著地方政府的土地開(kāi)發(fā)效率還有很大的提升空間，地方政府完全可以通過(guò)精細(xì)化管理、引入專業(yè)團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)土地效益的整體提升。

在新型城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)力的背景下，進(jìn)行新一輪的土地開(kāi)發(fā)是大勢(shì)所趨；我國(guó)平均60%的城鎮(zhèn)化水平還有很大的提升空間，老舊城區(qū)的更新改造市場(chǎng)也正在開(kāi)始顯現(xiàn)。地方政府應(yīng)當(dāng)意識(shí)到其中的機(jī)會(huì)，及早籌謀新一輪的發(fā)展。

城投與土地的新關(guān)聯(lián)

土地財(cái)政聽(tīng)起來(lái)非常容易，但做起來(lái)并不是那么簡(jiǎn)單。不僅需要地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的決策、各個(gè)部門的工作，還需要大量的資金的投入。因此，許多地方政府都通過(guò)城投公司來(lái)進(jìn)行土地整理業(yè)務(wù)，并通過(guò)土地整理的過(guò)程籌集土地開(kāi)發(fā)所需要的資金。

這一模式在全國(guó)都非常盛行，雖然為地方發(fā)展作出了不小的貢獻(xiàn)，但有一些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題未能解決：

一是城投承擔(dān)了土地開(kāi)發(fā)的債務(wù)，卻未能享受到土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)的綜合收益，導(dǎo)致城投的債務(wù)率越來(lái)越高；

二是土地整理與收儲(chǔ)開(kāi)始受到監(jiān)管，嚴(yán)禁城投以未出讓的土地進(jìn)行融資，導(dǎo)致土地整理的資金成本持續(xù)走高；

三是政府與企業(yè)之間的合作機(jī)制尚未理順，土地出讓后收入歸入地方預(yù)算，未能形成城投持續(xù)的資金來(lái)源，導(dǎo)致城投的可持續(xù)發(fā)展不足。

在城投轉(zhuǎn)型、“后土地財(cái)政”的背景下，通過(guò)一些新的運(yùn)作方式和思維，或許可以打破僵局，給地方政府和城投公司一個(gè)新的出路：

一是通過(guò)片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目推動(dòng)城投轉(zhuǎn)型。讓城投從“融資”轉(zhuǎn)向“運(yùn)作”，讓城投通過(guò)政企合作、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、參與土地摘牌的方式共同分享土地開(kāi)發(fā)的綜合效益，形成有資產(chǎn)、有現(xiàn)金流的地方國(guó)有企業(yè)。

二是建立土地收入與城投補(bǔ)充資本金掛鉤的機(jī)制。在城投承擔(dān)土地開(kāi)發(fā)、并通過(guò)有償用地方式支付土地出讓金后，地方財(cái)政通過(guò)安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算持續(xù)補(bǔ)充城投的注冊(cè)資本，為城投提供持續(xù)的資本金來(lái)源，保持健康的資產(chǎn)負(fù)債率與政企資金聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

三是通過(guò)城投參股、聯(lián)營(yíng)、合作，引入專業(yè)的企業(yè)與人才，深耕精細(xì)化土地開(kāi)發(fā)。通過(guò)專業(yè)化的前期策劃、土地規(guī)劃、資金安排、土地出讓，獲得更高、更科學(xué)的土地出讓收入，幫助地方政府獲得更好的投資效益，從宏觀上促使地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

因此，盡管當(dāng)前地方政府面對(duì)許多挑戰(zhàn)和困難，但在“后土地財(cái)政”時(shí)代仍然有許多機(jī)會(huì)。既有政策的支持，也將有周期的紅利。各地方未來(lái)發(fā)展如何，與未來(lái)五年土地的運(yùn)作息息相關(guān)。

注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

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原標(biāo)題： 后“土地財(cái)政”時(shí)代來(lái)臨